关于开展农产品收入保险试点的思考

1评论 2018-02-13 10:24:28 来源:中国保险报·中保网 【狙击二期(*0****)】突破在即!

  □付磊

  随着农业现代化进程的不断推进,市场风险对农业生产的影响越来越大。农业保险作为重要的农业风险管理手段,应深入研究农产品市场风险特点和保障需求,为农业现代化保驾护航。2017年中央一号文件提出“探索建立农产品收入保险制度”。2018年中央一号文件提出“探索开展稻谷、小麦玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点”。对于农业生产者、保险行业而言,这是极其重要的政策信号,意味着要逐步推动通过保险机制来转移和分散农业生产中的市场风险。

  收入保险是未来农业保险发展的趋势

  目前我国农业保险主要是成本保险,即对自然灾害和意外事故等所导致的农产品产量损失补偿其物化成本。下一步,探索开展完全成本保险可以对农民生产损失实现全成本保障。但对于农业生产者而言,既要保障稳定的农产品产量,又要防止农产品价格下跌,最关心的是收入减少。以保障收入为基础的收入保险,可以保障农业生产者因自然灾害导致的产量损失和因价格下跌而产生的收入损失,更为符合农业生产者的实际损失水平与风险情况。

  下一步,在我国逐步探索将农业直补变为保险的间接补贴的过程中,建议将粮食作物收入保险作为优先选择发展的险种。主要考虑收入保险具有三方面优势:一是收入保险的保费补贴属于世贸组织农业协议规则中不需要做出减让承诺的农业补贴政策,即绿箱政策,不易引发贸易争端,契合农业补贴政策改革发展趋势,如美国政府2016年对收入保险的保费补贴接近45亿美元,占全部农业保险保费补贴的76%;二是收入保险保障更全面等诸多特点与农业现代化进程中新型农业经营主体的实际需求更加贴近,通过灾前风险管理机制稳定农民预期,更为有效地鼓励新型农业经营主体对农业生产投入,有利于培育新型农业经营主体,促进现代农业发展;三是农产品价格风险的系统性强,直接承保价格风险,对于商业保险市场而言,属于不可保风险,而收入保险综合了产量波动的风险,产量波动是相对独立的随机事件,属于可保风险,收入保险比价格保险更具有可保性,从长期看,可以替代并升级现有的传统农业保险。

  因此,探索开展农产品收入保险,可以提高农业保险保障程度,扩展农业保险补偿功能,增强对农业生产者的吸引力,有助于实现维护国家粮食安全、保障农民收入等政策目标。

  探索开展农产品收入保险试点的思考

  (一)政府引导、市场运作。农产品收入保险具有正外部性与准公共品属性。应建立健全收入保险的保费补贴机制,发挥财政补贴资金的杠杆作用,引导更多农户参保和调动市场主体积极性,通过市场机制“由下至上”找到有效的、可推广的收入保险模式。同时,明确政府与市场之间的边界与“责任区”是开展收入保险试点的重要前提之一。政府不宜过多插手市场机制可以充分发挥效力的领域;市场也不应揽下超出自身承受范围或导致机制失灵的职能及风险。以探索建立收入保险制度为契机,完善农业保险运行机制,争取逐步解决在成本保险阶段因为保障水平不高而被隐藏的“边界模糊”问题,保障农业保险体系稳定运行。

  (二)结合实际、因地制宜。我国主要农产品价格体系不尽相同,如三大粮食作物中,小麦和水稻价格目前仍有国家政策支持,玉米在主产区已经取消了临储政策。收入保险试点方案不宜也难以采取一刀切的方案,应结合农产品的实际情况与政策现状,与国家农产品价格形成机制改革工作协同推进。在推动收入保险落地过程中,要考虑主产区与非主产区,将国家总体试点原则与各省实际相结合,可以考虑试点方案多样化以寻求最佳效果,不断在过程中完善保险机制与产品。美国在1996年首次试点收入保险时,同时推出了Crop Revenue Coverage(CRC)、Revenue Assurance(RA)和Income Protection(IP)等三款不同保障方式的收入保险产品进行试点,由农户自行选择投保险种,通过市场机制优胜劣汰、更新迭代,最终形成主流产品。

  (三)合理设计产品。相比2007年以来开展的成本保险,开发收入保险产品还需考虑以下三方面因素:

  一是合理设定保障水平。收入保险不仅风险波动性比十年前的成本保险要高出数倍,而且面临的市场环境发生较大变化,投保主体的风险意识更高,对保险赔付是否合理、足额更为敏感,对保险公司挑战更大。如果保险公司保障水平设定不合理,定价不充足,长期看最终损害的是投保农户的利益。1999年,美国市场份额最大的美国种植者保险公司在发现其销售的一款水稻收入保险产品保障水平设置不合理、定价不足时,意图违背农户意愿撤销保单失败后,遭遇旱灾,业务经营亏损巨大,导致公司偿付能力不足,被州政府接管,联邦政府被迫临时拨款弥补农户赔付,造成了巨大的负面影响。

  二是建立灵活调节机制。通过在不同产品、不同区域进一步分类、细化,设置分层次的保障水平,以及根据经营情况设计年际间的费率调节系数,在确保费率充足的前提下,统筹试点规模、各级财政补贴资金规模、农户接受度之间的关系。同时,通过灵活的调节机制,引导农户主动提高生产防灾水平,也避免保险公司获得与其承保风险不相称的超额利润,抑制农户和保险公司的道德风险,提高财政资金的使用效率。

  三是加强基础建设。开办收入保险应具备完备的农业生产和农产品价格数据积累、价格发现机制和公开即时的信息查询系统。考虑到收入保险保障对象以粮食作物等大宗作物为主,建议提前谋划布局,优先把大宗作物生产(包括地块位置、面积、单产等)数据和价格数据积累落到实处,运用好期货市场的价格发现功能,处理好期货市场与农业生产者实际价格之间的关系,搭建收入保险“大数据”平台,为收入保险提供可靠稳定的数据和定价支持。

  (四)注重风险防范。推广和应用收入保险时要特别注意防范其可能面临的巨额赔付风险。2012年,美国农业生产遭遇了自1956年以来最严重的旱灾,玉米产量比之前十年平均产量低近20%。收入保险共计收取保费86亿美元,支付赔款144亿美元,承保损失58亿美元,依托联邦政府层面建立的政策性农业再保险体系,政府与商业保险公司实现了损失共担,不仅有效抵御住了大灾风险对业务造成的毁灭性打击,保障农业保险体系持续运行,而且通过商业保险公司的服务体系第一时间向农户支付足额赔款,提高了财政资金的使用效率。

  建立符合中国特色的农险大灾风险分散机制

  当前,尽快建立符合中国特色的财政支持的农业保险大灾风险分散机制是当务之急。随着收入保险试点的铺开,保险行业整体承担的保障责任和大灾风险将成倍增加。同时,市场风险的引入也将一定程度提高行业整体风险的系统性与波动性,风险更为复杂。现有的按照商业市场规则运作、依托商业保险公司承保能力的农业再保险体系将难以完全对接,需尽快建立政策性农业再保险体系,发挥再保险承上启下的作用,实现农业风险多层次、多主体的分散,以保证农业保险的稳定和持续运行。

  为此,参考美国、加拿大等多个国家的实践经验,一方面,应充分利用再保险独特的大灾风险管理能力,通过建立标准化、制度化的再保险机制,解决单一商业保险公司在农业保险业务经营及再保险安排中的风险难以分散的问题,在行业层面有效分散风险,起到“稳定器”的作用;另一方面,通过建立财政支持的农业保险大灾风险基金和融资预案,调节年际间的波动并进一步分散系统性风险,发挥“节拍器”的功能,通过管住后端,来激活前端。

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