系统重要性金融机构的国际监管实践

1评论 2018-01-12 09:46:59 来源:中国保险报·中保网 A股进入长线抄底区域

  □陈敬元

  自2009年以来,在G20的推动下,金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会、国际保险监督官协会等国际组织就全球系统重要性金融机构监管出台了一系列政策指引,欧美发达国家纷纷立足本国实际,加强对系统重要性金融机构的监管。总结分析这些国际监管实践,对我国加强系统重要性金融机构监管,防范系统性金融风险,具有一定的借鉴意义。

  一、全球系统重要性金融机构的认定与监管

  在2009年匹兹堡峰会上,G20领导人要求金融稳定理事会(FSB)制定政策框架,以应对与系统重要性金融机构(SIFIs)有关的系统性风险和道德风险。2010年,G20领导人批准了FSB制定的《SIFI政策框架》,旨在解决“大而不能倒”的问题。根据该政策框架,SIFIs是指由于规模、市场重要性和内在关联性, 其陷入困境或破产将引发金融体系严重动荡、造成不良经济后果的金融机构。自该政策框架实施以来,FSB联合巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际保险监督官协会(IAIS)等国际组织,持续推进全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)的认定与监管工作。

  (一)全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)的评估与认定

  2011年11月,BCBS发布认定全球系统重要性银行(G-SIBs)的评估方法,该方法基于规模、跨境活动、关联性、复杂性和可替代性等五个维度的12项指标。2013年7月,BCBS进一步修订完善评估方法,包括增加确定样本银行的方法、确定界限分数和分组门槛、增加披露要求、调整相关指标等(表1)。FSB和有关国家当局按照BCBS的评估方法于2011年11月首次公布28家G-SIBs并每年更新。2017年11月21日,FSB公布最新G-SIBs 30家(表3)。

  2013年7月,IAIS制定了认定全球系统重要性保险机构(G-SIIs)的评估方法,从规模、跨境活动、关联性、非传统/非保险业务和可替代性等五个维度评估系统重要性。2016年6月,IAIS更新评估方法,优化定量和定性指标,完善包括年度数据收集、评分(表2)、调查分析、与潜在G-SIIs交流、向FSB推荐等五阶段评估流程。FSB基于该评估方法,经与IAIS和有关国家当局协调,于2013年7月认定9家G-SIIs并每年更新。2017年11月21日,FSB公布最新G-SIIs 9家(表3)。

  (二)全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)的监管

  根据FSB《SIFI政策框架》,对G-SIFIs的监管政策主要包括三个方面:一是制定有效处置框架的国际标准。FSB 2011年11月发布《金融机构有效处置框架的关键属性》(2014年10月修订),明确12个方面的关键要素,对恢复和处置计划的基本要素、职责分工和审批主体作出规定。二是提出更高的损失吸收能力要求。G-SIFIs需要具备更强的损失吸收能力,与其破产所造成的影响相适应。三是实施更强有力的有效监管。包括更加充分的监管授权、资源和权力以及对风险管理职能、数据聚合能力、风险治理和内部控制等方面更高的监管要求。此外,G-SIFIs的所在国当局应加强国际监管协作,以便于严格评估G-SIFIs面临的风险;对G-SIFIs制定国际恢复和处置计划提出强制性要求,参与针对具体机构的危机处理合作协议;将其G-SIFI政策措施提交理事会审核。

  在《SIFI政策框架》下,FSB联合BCBS和IAIS分别针对G-SIBs和G-SIIs制定具体的监管制度。综合来看,主要有四个方面的监管要求:一是更高的资本要求。G-SIBs被分成不同的组别,对应BCBS制定的不同资本缓冲要求。G-SIIs应满足IAIS制定的基本资本要求(BCR)。二是损失吸收能力要求。G-SIBs应符合总体损失吸收能力(TLAC)的有关标准以及巴塞尔协议III所确定的监管资本要求。G-SIIs应符合IAIS公布的更高损失吸收能力(HLA)要求。三是可处置性要求。这涉及全集团的处置计划和定期可处置性评估,FSB也将通过更高级别的可处置性评估流程审核每家G-SIB、G-SII的可处置性。四是更高的监管预期。对G-SIBs的监管涉及风险管理职能、风险数据聚合能力、风险治理和内部控制等。对于G-SIIs,主要是强化保险集团层面的监管,监管部门拥有对控股公司的直接监管权,有权监督系统性风险管理计划和流动性管理计划的制定和执行。

  二、欧美发达国家对系统重要性金融机构的认定与监管

  FSB要求各成员国根据《SIFI政策框架》,落实对G-SIFIs的属地监管职责,并制定国内系统重要性金融机构(D-SIFIs)的政策框架。其中,欧美发达国家具有较强的代表性。

  (一)美国

  根据2010年7月21日正式签署的《多德-弗兰克法案》,由新成立的金融稳定监督委员会(FSOC)负责认定系统重要性非银行金融机构,由美联储负责监管资产超过500亿美元的银行和FSOC认定的系统重要性非银行金融机构。

  FSOC 2012年出台认定系统重要性非银行金融机构的解释指引,2015年制定了补充流程。FSOC的认定流程分三个阶段。第一阶段:综合运用6项定量指标,总资产超过500亿美元并达到或超过五项指标(CDS300亿美元、衍生工具负债35亿美元、未偿债务总额200亿美元、杠杆比率15、短期资产负债率10%)其中任何一项的非银行金融机构,将进入第二阶段评估。第二阶段:FSOC通知相关公司,审核现有公开资料和监管信息以及公司提交的信息,如需进一步评估,则进入第三阶段。第三阶段:FSOC 对相关公司开展细致的深度分析,其中包括审核公司提供的保密信息,并投票认定系统重要性非银行金融机构。目前,FSOC已认定美国国际集团、通用电气金融服务公司、保德信金融公司、大都会人寿保险公司4家系统重要性非银行金融机构,并分别于2016年6月28日、2017年9月29日取消对通用电气金融服务公司、美国国际集团的认定。

  美联储对系统重要性金融机构的监管框架主要包括四个方面:资本充足性和资本规划、流动性充足性和弹性、公司治理(评估管理层和董事会的有效性)、恢复和处置计划。

  (二)欧洲

  为加强金融监管,欧盟成员国于2010年9月达成一致,建立“一会三局”的泛欧金融监管体系。其中,欧洲系统性风险委员会(ESRB),负责对欧盟金融体系的宏观审慎监管,防范系统性风险。银行业监管局(EBA)、证券和市场监管局(ESMA)、保险和职业养老金监管局(EIOPA)分别负责对银行、证券、保险业的微观审慎监管。“一会三局”加强协作,协调各成员国对国内系统重要性机构的认定和监管工作。

  在认定方面,EBA 2014年12月发布《系统重要性机构评估标准指引》,确定规模、重要性、复杂性/跨境活动、关联性等评分指标。各成员国监管当局在此基础上结合本国实际开展认定工作,并定期向欧盟委员会、EBA、ESRB报送系统重要性机构的认定情况。比如,2016年,德国金融监管局(BaFin)在与德国央行协商的基础上,根据规模、对欧洲经济区和德国经济的重要性、跨境活动、与金融系统的关联性等指标认定了14家国内系统重要性机构。

  在监管方面,欧盟于2013年7月正式实施《资本要求指引IV》,将巴塞尔协议III的有关要求融入欧盟法律框架并作了适当调整。欧洲央行于2014年11月起可直接监管资产总额在300亿欧元以上或所属国GDP20%以上的银行。各成员国根据《资本要求指引IV》,结合本国实际对系统重要性机构施加相关资本要求。比如,英国审慎监管局(PRA)专门评估《资本要求指引IV》的资本缓冲要求对风险的覆盖程度,并据此提出额外的资本要求。

  根据ESRB 2016年年报 ,2016年欧盟所有成员国均已认定系统重要性机构并开始施加资本缓冲要求,共认定近200家系统重要性机构,其中大部分为信贷机构,各国认定的机构数差异较大(如英国认定16家,爱沙尼亚认定2家),机构的特点也各有不同。

  三、有关启示

  (一)保险机构在金融稳定中的重要性日益凸显

  从国际层面看。FSB从最初只公布系统重要性银行到同时公布系统重要性银行和保险机构,并联合IAIS开展对系统重要性保险机构的认定和监管工作,反映出对保险机构重视程度的提高。IAIS认为,保险机构与金融系统紧密相连,且保险集团可能参与非传统业务或非保险业务,对金融稳定的影响不容忽视。从发达国家看。2008年国际金融危机中,全球最大保险集团美国国际集团受到重创,给金融系统带来极大风险。美国吸取金融危机教训,专门成立FSOC负责认定系统重要性非银行金融机构(主要是保险机构),并将其纳入美联储监管。英国PRA认为,虽然保险机构与银行所带来的系统性风险存在差异,但同样可能影响金融体系的稳定性。

  (二)系统重要性保险机构的认定与监管具有特殊性

  IAIS对全球系统重要性保险机构的评估方法与BCBS对全球系统重要性银行的评估方法有一定的相似之处,但结合保险业特点设置了不同的指标,反映出保险机构和银行由于结构、业务活动方面的差异,对全球金融系统带来风险的性质和程度也不同。最明显的是,由于非传统/非保险业务和内在关联性最能反映保险机构对金融稳定的潜在负面影响,因此所占的权重很高(达到56.7%)。美国将CDS规模作为认定系统重要性非银行机构的6项指标之一,很大程度上是因为国际金融危机前美国国际集团等大型金融机构大量参与CDS投机交易,最终陷入困境。从监管上看,系统重要性保险机构与银行在资本、损失吸收能力、风险管理等方面也对应不同的要求。

  (三)系统重要性金融机构监管规则制定的国际竞争加剧

  虽然FSB、BCBS、IAIS等国际组织制定了系统重要性金融机构政策框架,但由于不具备法律效力,落实与执行还需要各国将其纳入自身法律体系。当前,全球系统重要性金融机构主要集中在欧洲(19家)和美国(11家),二者在规则制定的话语权上展开激烈竞争,各自出台相关法律法规和指引。坐拥伦敦这个全球金融中心的英国,其脱欧后的监管动向,也可能影响系统重要性金融机构的监管格局。目前,我国已有5家全球系统重要性金融机构(银行4家、保险机构1家),随着我国加快建设现代化经济体系、深化金融体制改革,预计将有越来越多的金融机构进入这一行列,迫切需要我国建立健全国内系统重要性金融机构监管制度,防范系统性金融风险,同时积极参与国际规则的制定,提升金融业国际影响力。

  (作者单位:广东保监局)

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