长期护理保险的改革路径

1评论 2017-11-08 13:49:11 来源:中国保险报·中保网 抢反弹首选这8只股!

  □马向东

  长期护理保险,是我国继社会保险、养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险之后,又启动的一项社会保险险种。自2016年6月,《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》下发,就受到社会广泛关注,并聚焦这一改革路径的探索。

  一、长期护理保险的社会需求

  我国在2000年就进入了老龄化社会,到2015年65岁以上人口已占总人口的10.5%,达1.44亿;2016年65岁以上人口占比达到10.8%,与70年代的美国、80年代的日本近似,而我国人口老龄化速度比这两国都要快。人口老龄化的影响对我国将是长期的,会导致全社会抚养负担大幅提升,预计到2050年全社会平均抚养负担将是现在的1.9倍。人口老龄化加速,但家庭结构却呈现出“421”甚至“842”的模式,尤其城镇化发展,加剧了家庭结构的小型化、空巢化,这使得年轻人在时间和精力上难以承担照顾护理家中老人的责任。更成问题的是,如果家庭中有老人生活不能自理,就会造成人手紧缺和经济压力加大,影响年轻人正常工作。而目前我国失能老人超过4000万,怎样对他们进行长期护理已成为社会性难题。由于家庭护理功能弱化,长期护理保障不足,许多老人选择离家长期住院,致使医院的医疗资源被大量占用。因此建立长期护理保险制度,是老龄化社会的需求,是解决长期失能人员护理难题的需求,是经济社会发展的一项重要的民生工程。

  二、长期护理保险是以社会保险为主的多层次保障模式

  由于长期护理保险目前既要保障4000万失能老人,还要对所有进入老年阶段的人口实行护理风险保障,所以要建立一个较为适合的长期护理保险制度。社会保险有两项基本法则,一是权利义务相对等,二是大数法则。世界上绝大多数国家都选择以社会保险制度模式解决护理这一难题,我国现在实行的是以社会保险制度为主体的多层次保障模式,可以更好地运用风险共担和大数法则的优势,建立长期护理保险体系。若是单靠商业保险提供长期护理保障,中低收入者群体将受限,大多数无法享有护理服务。依赖政府普惠性长期照护补贴,也不是长久之计,首先是保障水平低,再是财政负担太重,不具备可持续性。建立多层次的长期护理保障体系,选择以强制性社会保险为主,比较符合我国国情。

  三、长期护理保险制度运行的关键要点

  第一、长期护理保险要致力于全民覆盖,最大化增强长期护理保险资金的筹集能力。第二、社会保险制度保的是基本,长期护理保险的社保基金使用需量力而行。第三、长期护理保险的管理运行机制要勇于创新,放开引入社会力量参与经办服务,例如以委托、购买服务等方式让商业保险机构和社会组织参与进来,通过竞争提升基金监管能力。第四、建立长期护理保险的多层次保障目标体系。

  四、长期护理保险是我国医疗保险制度的一个缺口

  我国医疗保险参保人数超过13亿人,基本实现了全民覆盖,但长期护理保险是这一制度体系的一个缺口。目前,我国长期护理保险还没有形成独立成型的社会护理保险体系,而提供商业护理保险保障的险企也较少,其护理保险业务量较小,缺乏覆盖多级护理保障的产品,与护理服务的衔接也不够,难以满足社会对长期护理保障的多层次需求。

  五、长期护理保险制度的试点情况

  长期护理保险制度试点主要内容是,探索建立以社会互助共济方式筹集资金,为长期失能人员的基本生活照料与基本生活密切相关的医疗护理,提供资金或服务保障的社会保险制度。试点时间1—2年,在上海、重庆、成都等15个城市进行,主要覆盖职工基本医疗保险参保人群。重点有两方面,一方面是建立筹资机制,另一方面是确定待遇条件和支付比例。目前,各试点城市结合自身实际陆续出台了具体实施意见以及相关配套文件,基本确定了政策框架。从制度运行试点情况看,取得了一定成效,参保人数已超过3800万人,减轻了参保的失能老人及其家庭的经济和事务性负担,发挥了制度综合社会功能(提高医保基金使用效能、带动相关产业发展等),受到群众的普遍欢迎。二是提供了服务项目清单,上海市长期护理保险定点服务机构之一的徐汇区第三老年福利院,提供的护理服务项目清单超过40项,其中基本生活照料包括协助进食、进水、身体清洁等,日常临床护理包括鼻饲、导尿等。三是确定了费用报销标准,上海市规定在养老机构发生的护理费用,长期护理保险基金支付85%(人社部要求保险基金支付水平总体上控制在70%左右)。而在社区居家照护的服务费用,长期护理保险基金可支付90%。再例如,苏州市试点中,为了体现评估的公正性,人社部门开发了专业软件,把所有评估内容归纳到20个子项目中,长期护理保险失能等级评估员经过培训而且通过相关考试后上岗。首批被认定为苏州市长期护理保险重度或中度失能等级的市民有500多位,进行了公示。长期护理保险对入住机构的重度失能人员保障额度为每天26元,中度失能人员每天20元;居家护理重度失能人员保障额度为每天30元,中度失能人员25元。南通市于2016年1月1日起建立并实施基本照护保险制度,2017年将中度失能人员纳入保障范围,并相应提高了支付标准。截至2017年7月底,南通市照护保险基金共支出1330.84万元,3767人享受待遇,其中包括38名百岁老人。下一步,南通市将完善政策,建立健全失能人员评定标准,为失能人员等级评定、护理类型、享受待遇内容和水平等提供更具操作性的科学依据;并优化居家上门照护服务套餐内容,培育居家照护服务力量,使居家重度失能人员享受更加便捷、更高质量的照护服务。苏州和南通均将全体城乡居民纳入长期护理保险覆盖范围,均将通过评估鉴定符合一定标准(中度或重度失能),生活不能自理、需要长期照护的参保人员纳入保障范围。在筹资机制方面,均建立了政府补助、医保统筹基金以及个人缴费相结合的多渠道筹资机制。

  长期护理保险制度将就参保筹资、待遇保障、管理服务等继续进行积极探索。

  六、长期护理保险需要商业保险机构积极参与

  目前,国内商业护理保险属于健康保险一部分,销售的护理保险产品有200多个(2016年统计),保费接近千亿元规模。建立多层次的长期护理保障体系,需要商业保险机构积极参与,作为社会保险制度的重要补充和保障体系的有力支撑。

  (一)保险公司积极参与试点

  一些保险公司已参与政策性长期护理保险试点,例如平安、太保等公司参与了南通、成都等城市的试点工作,参与项目有提供相关政策咨询、提供长期护理保险经办、进行资质认定核查、费用审核(初审)以及资金结算拨付等服务。

  (二)为客户提供适宜的商业长期护理保险服务

  商业长期护理保险的发展,要与社会保险制度的保障体系结合起来,开发适合市场需求的长期护理保险产品,借助长期护理保险制度试点抢占市场先机。要加快长期护理保险市场培育,推进护理服务行业形成经济规模,大量培育专业护理服务人员,逐渐丰富保险公司的长期护理保险的产品品种,努力满足客户对各种长期护理方式的需求,为客户提供适宜的商业长期护理保险服务。

  (三)推进保险公司与医疗护理机构合作

  虽然长期护理保险的社会需求很大,但其市场尚处于培育阶段,护理分级和鉴定体系尚待完善,商业长期护理保险的进一步发展受到一定程度制约。目前,国内商业性护理保险产品大都采用的是定额赔付形式,仅涉及保险公司和被保险人两者,两者间具有明确的权利和义务关系。如果采取补偿型的赔付模式,长期护理保险赔付需要与护理费用挂钩,医疗护理机构就成了相关方。在多方合作的长期护理产业链上,由于缺乏医疗护理机构的合作意识和相应的配套支持,限制了保险公司长期护理保险产品的开发。保险公司与医疗护理机构需要建立共赢模式,推进双方合作关系,促进业务发展,提升服务水平。

  (四)探索多种护理服务方式

  部分保险公司对护理服务方式进行了有益的探索,例如通过收购护理机构、投资建养老社区等方式,以增强护理服务功能,拓展护理服务领域。

  (五)税收优惠政策利于促进商业长期护理保险发展

  商业长期护理保险的发展,最希望能争取到税收优惠政策。政策应包括,减免保险公司经营长期护理保险业务的营业税和所得税,对个人购买长期护理保险的保费在税前列支,对企业为雇员购买长期护理保险予以鼓励,保险费可以在一定比例内予以税前列支等。税收优惠政策的支持,对促进商业长期护理保险的快速发展有着重大意义。

  (六)长期护理保险对保险公司的经营能力要求更高

  长期护理保险的产品开发、销售管理、核保核赔、风险防范等诸多方面,均需要保险公司有很强的专业能力和管理能力,对保险公司的经营能力要求更高。

  (七)打好深度经营长期护理保险的基础

  保险公司要想经营好长期护理保险,就必须对长期护理保险产品进行深度开发。这首先要具备更强的风险管控机制和更完善的管理信息系统,其次要拥有相关产品开发、核保、理赔、精算等方面经验丰富的技术人才,再次要多多积累基础数据。保险公司应对上述各项提前做好准备工作,打好深度经营长期护理保险的基础。

  七、长期护理保险面临的主要问题

  (一)护理服务提供体系滞后

  当前,长期护理服务的机构、项目、标准及评价机制等,尚未自成系统。护理机构管理方法、服务规范、质量评价体系等都不够健全。例如,护理等级的分级制度就存在标准上的差异。民政部门制定的标准,是以生活照料水平为基准判断能否进养老院;而卫生部门制定的标准,是以身体健康水平为基准判断能否进护理院。再例如,由于不同区域的评估标准不尽统一,导致两个达到同样照护要求的老人,因在不同区域而不能享受相同的服务。护理服务提供体系滞后,影响长期护理服务事业的发展。

  (二)护理服务人员匮乏

  如果以4000万失能老人作为基数测算,护理服务按照3 :1配置,就需要护理服务人员近1000万人。目前,大部分养老机构的护理人员年龄在40—50岁左右,持证上岗的养老护理人员不足10%。

  (三)护理服务质量不高

  目前,全国仅有10余所院校设置了养老护理专业,培育出的专业养老护理人员极为有限,很难满足日益增长的养老市场需求。而养老机构的大多数护理人员的学历在初中以下,又大都来自农村,护理服务粗放质量不高。

  (四)存在子女减少照顾的道德风险

  长期护理保险基金提供支持后,正规的照护服务大都由社会服务机构提供。这种状况下,可能存在失能老人的子女减少照顾的道德风险,本来应该主要由家庭成员承担对失能老人的照护,也甩给了社会服务机构。这将加重长期护理保险的支付压力,影响其可持续性。

  (五)农村匮乏护理服务

  农村失能老年人收入较低,医疗保健负担较重,降低了其生活质量。目前的长期护理保险制度试点主要关注的是城镇职工群体,农村匮乏护理服务的问题有待解决。

  (六)有护理保险、缺护理服务

  随着长期护理保险覆盖面的逐渐扩大,可能将面临“有护理保险、缺护理服务”的现象。

  八、长期护理保险的主要发展趋势

  (一)长期护理保险政策探索

  由于2011年实施的《社会保险法》没有明确将护理保险纳入社会保险政策框架,致使地方上的护理保险实践探索进展不大。在15个城市进行的长期护理保险试点工作,将积极探索这一改革路径,积累经验,深入研究,提出更适宜长期护理保险发展的政策建议。尤其要探索建立全国统一完善的护理等级评定体系(包括失能程度的评估程序、标准、方法等),使评估具有科学性和权威性;以及探索建立效能较高的护理服务体系,解决好护理服务供给不足的问题。

  (二)保险制度的确立促进护理服务发展

  长期护理保险制度的确立和推广,将会撬动护理服务这一劳动密集型产业板块,促进其更好地发展。而以社会保险制度为主,使护理服务行业具有了稳定的服务对象,并获得资金支持。

  (三)参保范围将逐渐扩大

  随着长期护理保险制度的推进和完善,参保范围将逐渐扩大。长期护理保险制度作为一项全民覆盖的社会保险,保障范围是长期失能的人员,惠及的人群不只是老年人,还包括年轻人遭遇意外后造成失能,以及先天性疾病造成失能的孩子。其与医疗保险用于保障参保者的疾病治疗不同,该险种用于帮助长期失能者的生活照料和必要医疗日常护理。尤其要为农村提供长期护理保险服务,以体现制度的公平发展。但会综合平衡各种因素,主要是资金与保障需求之间的供需平衡,合理确定逐步扩展保障范围。

  (四)保障水平逐步提高

  经济的发展,会持续推动长期护理基金的增长,在对长期护理保险的保障范围逐步调整的同时,将使保障水平逐步提高。

  (五)商业保险是长期护理保险的重要补充

  长期护理保险全面推开后,政府兜底的部分仍是基本保障,一些高端的保障所需将由商业保险作重要补充。政府鼓励保险公司推进商业性长期护理险种的创新,补充政策性长期护理保险的部分缺口。

  (六)居家护理优先,护理服务多样化发展

  居家护理服务仍为优先选项,这既符合我国的实际国情,也是世界上不少国家的护理服务趋势(例如丹麦、瑞典等国)。我国长期护理保险制度试点中,地方的政策设计体现了这一点,上海长期护理保险的居家照护报销比例,高于机构护理报销比例。并且社区居家照护,多由护理人员为居家老人上门提供服务,或在社区日间照料中心等场所集中提供服务,一方面可以满足老年人群对熟知的家庭和社区生活的情感依赖,另一方面长期护理的非机构化可以降成本。未来还可以进一步创新居家照护的服务模式,以及相应的长期护理保险支付机制。同时,护理服务机构提供的服务模式,将从各种实际情况出发,依据受护理者的不同需要,朝着在家护理、在机构护理、巡回护理等多样化方式发展,并推动长期护理保险与医养结合工作有效对接。

  (七)大力创新长期护理保险产品

  长期护理保险产品责任周期较长,易受经济社会波动影响,这将促使有利于长期稳健性、有利于监管的长期护理保险产品大力创新。

  (八)加强护理服务队伍建设

  卫生、教育、民政等各部门协同合作,积极发展护理服务教育。面向护理服务从业人员,大力开展各类学历及非学历继续教育工作,培育起优质的老年护理服务专业队伍。

  (九)设立老人护理假

  为弥补失能老人护理人员数量不足的问题,鼓励子女照料失能老人,将设立老人护理假。护理失能老人的子女可带薪休假,或由政府提供假期补贴。这既可以让长期护理失能老人者得以短期调节,又可以满足失能老人的情感需要。

  (十)推进护理机器人使用

  长期护理保险的发展,必然要积极进行护理辅助器具的发展创新,尤其会推进护理机器人的使用。日本的敬老院已普遍使用机器人服务,具有感情表达能力和阅读能力的机器人能够对人类的情绪作出反应,可以承担部分看护者的工作。这种护理机器人可以帮助运动能力降低的老人活动身体,可以与耳聋耳背的老人沟通交流。2017年10月,英国议会首次同意尝试在敬老院使用护理机器人。我国也要加快研发使用护理机器人,追赶上其他国家这方面的步伐。护理机器人将成为老龄化阶段解决养老问题的重要手段之一,而护理人员减轻负担后,可以为老年人提供更加优质的护理服务。

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